MÁS EUROPA, NO MENOS
Europa, por supuesto, tiene un gran legado de cooperación y coordinación económica. El proceso de la integración en Europa --que culminó con la unión económica y monetaria de las naciones soberanas- es la mayor empresa de colaboración económica jamás antes llevada a cabo en el continente.
Pero hoy, Europa se enfrenta a desafíos serios, en muchos sentidos, a un momento decisivo. Hablando más ampliamente, el mismo papa dijo, en su Caritas in Veritate de 2009, que “el crecimiento sigue siendo un factor decisivo que ha sacado a billones de personas de la miseria. Sin embargo hay que reconocer que el mismo crecimiento económico ha sido y continúa siendo influido por desviaciones y problemas dramáticos, que destacan más ahora con la crisis actual”.
Cuando se trata de la deuda soberana, la zona euro parece ser diferente de otras economías avanzadas. Incluso con un nivel de deuda similar al de otras economías avanzadas, se ha sumido en una crisis de deuda pública.
Durante esta crisis, Europa se ha encontrado a sí misma en una forma reactiva, pero sin ser capaz de salir de la crisis de manera definitiva. Es imprescindible que lo haga ahora. El reloj no se detiene. Y la solución pasa por una mayor cooperación y coordinación.
Para funcionar con eficacia, la unión monetaria y económica requerirá de algunas formas de riesgo fiscal compartido, un seguimiento más estricto de las políticas nacionales y un enfoque paneuropeo integral a su sistema financiero. Se está progresando en todos esos frentes, pero la clave será una rápida implementación.
Echemos un vistazo más de cerca a los factores que nos han conducido a la crisis actual.
¿Cuál era el plan inicial con la creación de una moneda común? La Unión Económica y Monetaria (UEM) se fundó sobre la premisa de que los beneficios de una moneda común serían mayores que los costes de la renuncia de la moneda nacional. El plan previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (SGP) era tener Instituciones Europeas que se encargaran de controlar los presupuestos de los países mediante evaluaciones anuales y de crear una disciplina fiscal suficiente para dejar espacio a los problemas específicos de los países. La coordinación del producto nacional y las reformas del mercado laboral (por ejemplo la apertura del mercado de la electricidad o el fomento en la participación del mercado laboral) armonizarían las economías para poder reaccionar de forma parecida a los problemas comunes.
En la práctica, la introducción de la UME se dio por el choque financiero externo de un conjunto de países. En particular, los países de la zona sur del euro e Irlanda (en términos generales referidos como la periferia) experimentaron un choque muy concreto: asistieron al dramático declive de los costes de endeudamiento después de muchos años de unas tasas de interés más altas que las de sus compañeros del norte. Esto trajo un beneficio inmediato para estos países: se permitió a las empresas financiar sus inversiones de producción a menor coste y expandirse, sin duda una buena noticia. Pero también condujo a la creencia generalizada de que el fuerte crecimiento sería permanente. Los hogares asumieron que podían permitirse un nivel de vida más elevado, y esto condujo a asumir créditos, derroches y a la burbuja inmobiliaria. Y los gobiernos y sus acreedores dieron por supuestos los ingresos generados por la aceleración del crecimiento, en vez de reservarlos para hacer frente a la deuda provocada por las caídas del tipo de interés.
Mientras tanto, a causa de la eliminación de los aranceles fronterizos, gracias a la moneda única, la integración financiera dentro de la zona euro floreció, otro beneficio de la UME. Pero los flujos hacia los países de la periferia llegaron en su mayor parte en forma de deuda para los bancos, haciéndoles depender cada vez más de los fondos recaudados por los mercados (la conocida como financiación al por mayor), más que en los depósitos bancarios, para financiar los créditos domésticos. Por el contrario, los flujos de equidad --como los flujos de fusiones y de adquisiciones, donde los riesgos se comparten y que los inversores controlan mejor- fueron pequeños. Los supervisores nacionales financieros cayeron bajo el mismo influjo optimista. Fueron complacientes con los crecientes riegos de crédito y permitieron a los sistemas bancarios crecer en modo no proporcional al de la economía. Como resultado, el riesgo creció a un nivel tal que el sector bancario fue incapaz de apoyar a los gobiernos en una crisis financiera.
En la ausencia de una institución de supervisión paneuropea, se pasaron por alto los riesgos relacionados con la creciente interconexión de los sistemas financieros nacionales, a través de los grandes créditos transfronterizos a los bancos.
Con la financiación fácilmente disponible dentro del área euro, las diferentes tendencias en materia de competitividad fueron fácilmente solucionadas. Mientras Alemania, y sus países vecinos de la zona euro, adaptaron sus modelos de producción con la integración del este de Europa, en sus cadenas de suministro, para competir con las potencias de manufactura de bajo coste de Asia, los países de la periferia parecieron obviar los crecientes costes, como el sobrecalentamiento provocado por los grandes aumentos salariales. Durante mucho tiempo, los políticos y los inversores extranjeros privados, parecieron ignorar el hecho del deterioro dramático en la posición externa de los países de la periferia, que estaban financiando gastos improductivos (por ejemplo la inversión inmobiliaria), de manera que la deuda acumulada sería muy difícil de devolver.
¿Cómo sucedieron las cosas? Básicamente, los países europeos experimentaron lo que los economistas llaman un aterrizaje forzoso.
Hasta que la zona euro comenzó a existir, los problemas nacionales de deuda eran principalmente de deuda externa. El valor nominal de la deuda interna es preservado normalmente, a menudo gracias a un brote de inflación. Con el establecimiento de la zona euro, este mecanismo desapareció. La deuda doméstica y la externa de los países miembros ya no se distinguen, y ya no hay ningún banco central (nacional) capaz de usar la inflación para solucionar los problemas.
Lo contrario también es cierto, sin embargo. En la zona euro, los países mantuvieron el control en la política fiscal y no había ninguna tesorería común en la zona euro, incluyendo las operaciones del Banco Central Europeo. Los fundadores de la zona euro eran muy conscientes de la necesidad de preservar una disciplina fiscal, y contaban con una combinación de herramientas administrativas (SGP) y las reglas de mercado. Pero ambos mecanismos se degradaron: la SGP fue decayendo y los mercados se quedaron dormidos en los laureles. Además de esto ningún mecanismo vigilaba de forma correcta las competencias divergentes de los países miembros y abordaba los problemas estructurales de crecimiento. El plan conjunto funcionó bien durante la buena época, pero fracasó cuando comenzó la crisis global.
La caída del banco de inversiones americano Lehman Brothers en septiembre de 2008 marcó el comienzo de un dramático cambio de fortuna en la zona euro. La crisis se desarrolló en cinco episodios, que todavía están en vigencia hoy:
-En primer lugar, las operaciones de los mercados de financiación mayorista se detuvieron repentinamente complicando a los bancos de la periferia el continuar financiando los créditos concedidos durante el crecimiento.
-Una vez detenidos los créditos, los problemas de competitividad fundamentales y los obstáculos estructurales de crecimiento pasaron a un primer plano, sobre todo en países como Grecia y Portugal. Los ingresos fiscales acabaron dejando ver las débiles finanzas públicas subyacentes. Los inversores privados comenzaron a analizar el deterioro de los balances y los bancos comenzaron a verse en crecientes dificultades fiscales, especialmente en Irlanda. Como resultado, el problema de la deuda privada se convirtió en una crisis de deuda nacional.
-Con los bancos financiando con dificultades la deuda nacional, las preocupaciones sobre la solvencia fiscal inhibieron la confianza en el sector periférico bancario, se puso en marcha un circuito de retroalimentación perniciosa que persiste hasta nuestros días. El coste de crédito al alza costó caro, no sólo a la deuda soberana, sino también a los bancos que no tienen financiación privada en Grecia, Irlanda y Portugal.
-Más recientemente, la crisis incluyó a Italia y a España, que vieron el coste de su deuda nacional elevarse durante el verano de 2011.
-El contagio no se detuvo en las fronteras de la periferia. Los bancos esenciales de la zona euro, que habían financiado el auge de la periferia, fueron objeto de análisis. Las incertidumbres crecientes sobre la exposición y la calidad de los activos retrasó la recuperación de la confianza que era esencial para la recuperación conjunta de la zona euro.
Después de ver cómo la crisis comenzó y se aposentó en Europa, me gustaría, ahora, volver a las acciones políticas y a cómo se ha actuado hasta ahora. Un elemento clave ha sido la interacción entre las políticas a nivel nacional y regional.
A nivel nacional, los países que habían acumulado grandes desequilibrios, ya sea a nivel fiscal o externo, fueron objeto de intensas presiones de mercado. Como resultado, se comenzaron a aplicar inmediatamente importantes medidas de ajuste, que iban desde recortes en el gasto público al aumento de los impuestos y medidas para mejorar el funcionamiento de sus economías.
Pero, debido a la ausencia de una gestión amplia y adecuada de la crisis en la zona euro, las instituciones retrasaron las decisiones a nivel regional. En mayo de 2010, cuando quedó claro que Grecia podría necesitar apoyo financiero externo, los líderes europeos tuvieron que recurrir a préstamos bilaterales. Más tarde, se creó el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSF) para prestar ayuda a los estados miembros de la zona euro que estuvieran en dificultades financieras, lo cual ya fue aprovechado por Irlanda en diciembre de 2010, y por Portugal en mayo de 2011. Debido a la dificultad política de usar el dinero de los que pagan impuestos de algunos países para cubrir el derroche de otros --para lo que, indudablemente el Tratado de Maastricht fue escrito con el fin de evitar las transferencias fiscales a través de la zona euro--, las decisiones relacionadas con el EFSF no han sido fáciles de conseguir. A medida que la turbulencia en los mercados persistía, la capacidad de préstamos del EFSF casi se duplicó en 440 billones de euros, en la primavera de 2011; cuando las turbulencias amenazaron a España e Italia, su mandato fue significativamente mayor en el verano de 2011 para permitir el préstamo cautelar y mayor flexibilidad.
Pero los mercados se mantienen cautos. Las rebajas de las agencias de calificación de créditos han continuado, y hasta mediados de agosto de 2011 la confianza de los mercados no ha cambiado. La sostenibilidad de la deuda sigue siendo un reto y las previsiones de ajuste, dolorosas y prolongadas. El crecimiento --un ingrediente esencial para la sostenibilidad fiscal- ha demostrado ser más difícil de lo esperado, en países donde la crisis ha golpeado más fuertemente. Los mercados están, por lo tanto, preocupados por que la dificultad de la reforma se establezca antes de que los ajustes se completen, ya que se elevarían los costes de financiación, lo que a su vez pone en peligro la sostenibilidad de la deuda.
Déjenme concluir con algunas primeras lecciones derivadas de la crisis.
La integración económica y financiera ha traído beneficios a la zona euro que exceden mucho a los costes. Pero las instituciones que apoyan la moneda única han sido claramente inadecuadas durante la crisis, a destacar la necesidad de delegar la soberanía del país más hacia el centro. Como dije en mi introducción, la integración europea es un logro notable, pero es incompleto. Cuando la crisis encendió una luz en la integración económica y financiera, también puso de relieve sus defectos. Poner un barco a navegar a mar abierto cuando no está terminado es un desastre.
Creo que la coordinación económica inadecuada hizo que la crisis empeorase. Por desgracia, no había instrumentos disponibles para manejar los riesgos financieros transfronterizos. Había una mentalidad de “mientras a mi no me afecte”. Cuando la crisis golpeó, los países miraban hacia dentro de sus fronteras, reaccionando ante los problemas internos sin tener en cuenta los contagios que venían de fuera. Y hoy, los problemas vigentes en la periferia amenazan la estabilidad de toda la zona euro. La integración financiera incompleta se convertirá en un costoso anacronismo.
No usemos palabras banales, los países periféricos están hoy en una situación crítica. Y no hay salida fácil, no hay una solución que no tenga un coste, para ellos y para sus compañeros en la eurozona. Ciertamente, podemos estar todos de acuerdo, los países periféricos deben tomar medidas políticas duras para recuperar la salud económica. Sí, debemos ajustarnos. Pero, al mismo tiempo, no podemos hacerlo solos. Los costes de los ajustes no puede ser asumidos únicamente por los ciudadanos de estos países. No es económicamente viable, no es políticamente factible. Los costes deben ser compartidos, incluyendo una financiación adicional necesaria. Seguramente, formar parte de una unión económica más amplia es esto, ¿no?
Así que la única opción viable para Europa hoy es una solución comprensiva y coherente, una solución cooperativa, una solución compartida. En un futuro inmediato, deberíamos admitir que no hay una solución rápida. La situación actual es crítica pero no es fatal. Se necesita claridad rápidamente en tres materias: Grecia, la recapitalización de los bancos, y la construcción de un cortafuegos, aprovechando el EFSF y el posible acceso a los recursos de financiación. Más allá de la situación inmediata, hemos aprendido también lo que una solución sostenible implica.
La primera lección que nos ha dado la crisis es que Europa necesita un área más fuerte y más amplia de gestión de crisis, es decir un tipo de mecanismo de riesgo compartido a nivel de la zona euro, para prestar asistencia a los países que se enfrentan a las presiones de financiación de su deuda y para respaldar las operaciones de emergencia del Banco Central Europeo.
El EFSF --y su futuro sucesor para el 2013, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM)- presenta un primer paso hacia un plan de seguro fiscal, especialmente después de sus recientes mejoras. Entre las muchas mejoras que se plantean, una opción es que el ESM se podría convertir en una agencia de gestión de la deuda europea, emitiendo bonos comunes condicionados por las políticas nacionales prudentes.
Segundo, Europa necesita solucionar los problemas sin resolver del sector financiero. Esto es fundamental. El legado de los bancos en dificultades, y su alto riesgo de apalancamiento, sofocan la recuperación, especialmente dada la importancia de la financiación bancaria en Europa.
Pero hay un punto más profundo que trasciende de la crisis actual: es necesario completar la integración financiera a nivel europeo para ayudar a restaurar, en toda la zona, la salud financiera y romper el estrecho vínculo entre los bancos y los gobiernos nacionales. Esto significa armonizar las prácticas de regulación y de supervisión. Significa establecer un marco integrado para la prevención de la crisis, gestión y el establecimiento de un seguro, con una Autoridad de Resolución Europea apoyada por un respaldo fiscal en toda la zona. Significa permitir que los bancos extranjeros traigan un capital fresco donde sea necesario y abandonar el modelo costoso y obsoleto de los “abanderados bancarios nacionales”. Se han dado algunos pasos positivos, pero quedan muchos por dar todavía, incluyendo el establecer reglas claras para la asignación de pérdidas a los agentes privados y compartir la carga del apoyo público entre los estados miembros.
La tercera área principal tiene que ver con una mejor coordinación fiscal. Esta tiene en sí misma diferentes ámbitos: requiere una coordinación de políticas fiscales más efectiva y el mejoramiento de las instituciones fiscales nacionales (reglas fiscales).
Finalmente, impulsar el crecimiento potencial es fundamental: es la “E” de la UME, que ya ha sido olvidada por muchos observadores. Aquí, lo que se requiere es una coordinación macroeconómica más fuerte, esencial en la unión económica y monetaria, pero que todavía no está completa. La supervisión macroeconómica ha sido muy inadecuada, con una atención casi exclusiva a los asuntos fiscales y una visión implícita de que los déficits en las cuentas no importan a la unión monetaria. Esta crisis prueba que esto es erróneo y una mejor supervisión de los desequilibrios internos y externos es la clave. El nuevo Procedimiento de Desequilibrios Excesivos --diseñado pata detectar y corregir los desequilibrios macroeconómicos- puede jugar un papel importante, si funciona correctamente.
En conclusión, hay un mensaje sencillo y es que la economía global necesita de una mayor cooperación, hoy más que nunca. Europa fue de los primeros líderes en la cooperación y coordinación económica. Necesita asumir este papel de nuevo. Es un asunto urgente poner en marcha un enfoque integral de los problemas de Europa, no sólo para los países que sufren la crisis, sino para todos los que conforman la eurozona. Es un momento decisivo y hay que actuar ya.
